• Сегодня: Понедельник, Ноябрь 20, 2017

Управление рисками по-итальянски

Авторы:
Станислав Низов
Владимир Медведев


Итальянская культура управления рисками претерпела значительные изменения с момента своего появления в 1920-х годах. Однако опыт крупных стихийных бедствий 2009 года показывает прежнюю актуальность проблем, связанных с внедрением стандартов обеспечения безопасности в реальную практику строительства и землепользования.

Географический контекст

В силу особенностей своего рельефа — значительную часть страны занимают горы — Италия является страной с крайне высоким риском образования оползней. Густая сеть рек и горный ландшафт также способствуют регулярному образованию внезапных наводнений. 6,8% итальянской территории находится в зоне высокого риска образования оползней, в районах, находящихся под угрозой оползней проживает 992 403 человека, то есть 1,74% населения Италии1 (ISPRA 2008). Оползни и наводнения, приводящие к человеческим жертвам, происходят в Италии практически каждый год2.

Наиболее рискованными с точки зрения опасности наводнений и оползней являются северные (альпийские) и южные регионы Италии. Оползневая опасность выше всего в южном Пьемонте, а также регионах Кампания и Калабрия. Опасность наводнений выше всего в западных Альпах, Тоскане и Кампании, а также вдоль береговой линии.

В Южной Италии сочетание климатических, метеорологических и геологических особенностей создает предпосылки для частых гидрогеологических бедствий. Для региона характерны высокие горы с крутыми склонами и легко разрушаемые горные породы. В сочетании с ливнями и сильными штормами это приводит к внезапным наводнениям и образованию оползневых и селевых потоков3.

По причине своей геологической специфики и ряда структурных проблем в работе с гидрогеологическими рисками Италия находится на первом месте в Европе по общему числу людей, погибших или пропавших без вести из-за стихийных бедствий, а среди промышленно развитых стран Италия уступает лишь Японии.

История управления гидрогеологическими рисками в Италии

italia_infographic01_navodnenia

italia_infographic02_opolzni

История работы с гидрогеологическими рисками в Италии восходит к началу ХХ века. Первый законодательный акт, посвященный строительству защитных со­оружений и определению зон опасности, вступил в силу в 1904 году.

Развитие управления рисками наводнений и оползней в Италии можно разделить на четыре основных этапа4.

Первый этап

На первом этапе (1920–1965 гг. ) ключевыми мерами, предпринятыми правительством Италии, были введение ограничений в строительстве и выделение зон опасности. Главными приоритетами этапа являлись обеспечение экономического роста и борьба со спекуляциями в сфере недвижимости и неконтролируемым строительством. В ходе этапа были введены некоторые ограничения права частной собственности для предотвращения стихийных бедствий.

В результате уже в начале ХХ века специальные строительные ограничения были внедрены на всей территории Италии. Строительные ограничения не были единообразными и варьировались от региона к региону, однако были реализованы достаточно эффективно. Ограничения в строительстве и картирование рисков приобрели еще большую значимость после Второй мировой войны, в эпоху стремительной урбанизации Италии и масштабного неконтролируемого строительства. Политика по управлению рисками была сосредоточена на рациональном использовании почв и предотвращении оползней. Жилое и промышленное строительство было поставлено под контроль муниципальных властей.

Наводнение 1951 года в Полезине и крупный оползень в Салерно в 1954 году послужили стимулом создания национального реестра наводнений и оползней, перед которым стояла задача оптимизации землепользования на муниципальном уровне. Атмосфера «холодной войны» стимулировала увеличение внимания к системе гражданской обороны и способности ответственных органов противостоять ядерным ударам. По мере увеличения своего потенциала силы гражданской обороны стали рассматриваться как средство борьбы не только с традиционными стихийными бедствиями, но и с авариями техногенного характера5.

Второй этап

На втором этапе (1966–1991 гг.) наибольшее внимание уделялось созданию интегрированной системы управления водными ресурсами и использованием почв. Ключевым событием, послужившим причиной к изменениям в прежней государственной политике и сформировавшим особенности второго этапа, послужило наводнение 1966 года во Флоренции. Во время двухдневного наводнения погибли 34 человека, инфраструктура города была практически уничтожена, а культурному наследию Флоренции был нанесен серьезный удар — было повреждено более 3 млн книг и 14 000 произведений искусства.

Вместе с другими трагическими стихийными бедствиями, имевшими место во время этого этапа (оползня 1963 года в Вайонте, серии землетрясений: 1968 года в Беличе, 1976 года во Фриули и 1980 года в Ирпинии), флорентийское наводнение позволило осуществить ряд последовательных изменений в сфере борьбы с оползнями и стимулировало введение новых законов по комплексному управлению рисками и защите гражданского населения. Одновременно с этим на втором этапе было создано несколько новых научно-исследовательских институтов, чьи исследования значительно повлияли на представления об оползневой опасности и иных стихийных бедствиях.

Главное направление изменений для итальянской системы борьбы с оползнями было представлено в работе Межведомственной комиссии по почвозащите и гидротехническим работам (т. н. «комиссия Де Марки»), составленной из специалистов в области гидрологии, геологии, инженерного дела и планирования. Проведенное комиссией Де Марки исследование флорентийского наводнения 1966 года выявило ряд недостатков, связанных с водопользованием и землепользованием, а также недостаточную готовность спасательных служб к чрезвычайным ситуациям. В отчете по результатам работы комиссии предлагалось внедрить на территории всей страны интегрированные системы водо- и землепользования в рамках бассейнов рек.

Идея единой системы уп­равления рисками для каждого речного бассейна была воспринята последующим законодательством, подошедшим к проблематике оползней и наводнений более комплексно. Был введен ряд новых национальных законов — так, например, законом 996/1970 был обозначен спектр задач аварийно-спасательных служб, организована Служба волонтеров Гражданской обороны, а также была осуществлена передача вопросов борьбы со стихийными бедствиями из компетенции Министерства общественных работ в сферу ответственности Министерства внутренних дел.

Землетрясения 1976 и 1980 годов отчетливо проявили проблему координации действий между центральными и местными органами власти и привели к созданию более гибкой системы реагирования в чрезвычайных ситуациях, четко определявшую функции национальных, региональных и провинциальных властей. Также эти землетрясения стимулировали развитие исследований в области изучения оползней. В 1984 году была создана национальная группа по защите от гидрогеологических стихийных бедствий, ставшая впоследствии главным центром изучения оползней в Италии.

italia_infographic04 italia_infographic03

Одним из ключевых нововведений, вызванных к жизни флорентийским наводнением 1966 года и работой комиссии Де Марки стало введение закона 183/1989, создавшего Управления речных бассейнов. Впервые в истории Италии были созданы органы, чья сфера деятельности была определена не административно (в рамках регионов или провинций), а географически — по бассейнам рек. Новая организационная структура также означала постепенный переход от системы «реагирования постфактум» к системе, включающей в себя оценку рисков, прогнозирование погоды и меры по предотвращению рисков6.

Третий этап

Во время третьего этапа развития системы управления природными рисками в Италии, длившегося с 1992 по 2000 год, главным приоритетом становится развитие методик оценки опасности и картирования рисков и уязвимостей.

Знаковым событием этапа явился оползень, поразивший муниципалитет Сарно в Южной Италии в 1998 году, выявивший слабые мес­та в итальянской системе предупреждения оползней. Созданный по результатам изучения закон 267/1998 о зонировании рисков требовал от властей усилить действия по выявлению районов, подтверженных наводнениям и оползням. Законом предусматривалось введение классификации тер­риторий по оползневой опасности (от R1 — «низкая опасность», до R4 — «высокая опасность»), инициировался гидрогеоло­гический целевой план — программа неотложных действия по сокращению опасности наводнений и оползней в зонах R4, и вводился ряд систем мониторинга, прогнозирования и оповещения.

С течением времени в дополнение к национальным органам управления речными бассейнами, установленными законом 1989 года, было создано несколько меж­региональных, региональных и провинциальных органов управления речными бассейнами для обеспечения комплексного управления риском наводнений и оползней.

Четвертый этап

В настоящее время итальянская система управления рисками оползней концентрируется на минимизации рисков. Централизованный подход сменяется европейской многоуровневой системой управления, вовлекающей большое число лиц, принимающих решения и представляющих различные органы государственной власти. Процесс децентрализации был вызван Европейской рамочной директивой по водопользованию, сформировавшей новую организационную структуру гидрографических бассейнов и их районов. Итальянские Управления речных бассейнов заменялись Управлениями речных районов (District Basin Authorities). Переход к новой системе, однако, оказался достаточно проблематичным и занял более 10 лет7.

Современное состояние и проблемы

В результате изменений в настоящее время в Италии функционирует 40 органов, управляющих речными бассейнами: 6 национальных, 13 межрегиональных, 19 областных, 2 провинциальных. По экспертным оценкам, наиболее проблематичной является работа органов управления речными бассейнами на муниципальном уровне.

Отношения между местными органами власти и представителями управлений речных бассейнов крайне напряжены. Муниципальные органы чаще всего стремятся к максимальному сокращению зон, обозначенных как опасные, для расширения экономической и девелоперской деятельности, однако в ряде случаев, наоборот, требуют расширения зон высокого риска, для того чтобы запрашивать от центральных властей больше денежных средств на мониторинг и управление угрозами.

Например, в коммуне Четара, регион Кампания в юго-восточной Италии, вся деревня классифицируется как зона риска R4. Это означает запрет на возведение новых зданий без дополнительного строительства средств защиты за счет строителя. Муниципальные инженерно-технические работники сообщают о том, что граждане и частные инвесторы часто обращаются с просьбой сократить зону риска, представив собственную оценку рисков, подготовленную частными консультантами. Местным чиновникам из управлений речных районов приходится удерживать баланс между обеспечением безопасности и социально-экономическим развитием территории8.

Другой проблемой Италии являются неэффективные схемы страхования от стихийных бедствий. Так, например, город Ночера, пострадавший от оползня в 2005 году, на 2010 год все еще не получил компенсации из-за бюрократических проблем. В Италии не существует частного страхования от оползней — в случае необходимости правительство Италии вводит специальные законы и предоставляет прямую финансовую помощь пострадавшим.

Множество различных лоббистских групп, действующих на местах, оказывают противодействие органам управления речными бассейнами. Поскольку строительные ограничения зачастую препятствуют развитию промышленности, туризма и жилому строительству, вопрос выделения степеней и зон риска является причиной постоянных конфликтов.

Технические работники ниж­него уровня управлений речных бассейнов не всегда согласны с принятым на национальном уровне картированием зон риска и «открыты для переговоров» с местными лоббистскими группами. Работники нижнего уровня также часто оказываются под давлением частных лиц и органов власти, в результате чего используемые на практике планы зон риска могут значительно отличаться от планов, утвержденных на национальном уровне.

Дополнительной проблемой, осложняющей внедрение европейских норм и взаимодействие различных уровней власти в области управления рисками, является запутанная структура управления. Ответственность за предупреждение и ликвидацию последствий оползней и наводнений в итальянском законодательстве распределена между несколькими органами одного уровня власти и рядом органов более высокого уровня (регионального и национального). В результате система требует значительного числа согласований, приводит дублированию функций и масштабным конфликтам между органами управления из-за распределения ресурсов и ответственности.

Наличие сильных лоббистских групп регулярно приводит к конфликтам при картировании и зонировании рисков на различных уровнях. Назначение степени риска для различных зон и границы между ними могут являться значительным экономическим ограничением для местного бизнеса и властей, и зачастую на местах процветает незаконное строительство в зоне высокого риска и иные нарушения гидрогеологического законодательства.

Именно особенности правоприменительной практики в Италии стали причиной человеческих жертв во время двух крупнейших стихийных бедствий последнего десятилетия, произошедших в 2009 году, — землетрясения в Л’Акуиле (Кампания) и наводнения в Мессине (Сицилия).

Землетрясение в Л’Акуиле

География и сейсмологическая обстановка

Город Л’Акуила (в русской традиции также встречается написание «Аквила») расположен в центральной части Аппенинской горной цепи, в регионе Абруццо. Регион является достаточно нестабильным с сейсмической точки зрения, а сам город пережил ряд крупных землетрясений в Средневековье и Новое время.

italia_infographic05
Распределение человеческих жертв после землетрясения

Ход событий

В понедельник 6 апреля 2009 года в 3 часа 32 минуты по местному времени произошло землетрясение силой 6,3 по шкале Рихтера. От разрушений, вызванных землетрясением, погибло 305 человек, более 1500 было ранено. Большую часть населения землетрясение застало во время сна, что увеличило число жертв. Наиболее серьезные разрушения претерпела историческая часть города.

В общей сумме повреждения получило свыше 15 000 зданий и строений, более 70 тысяч жителей было эвакуировано, 24 тысячи осталось без жилья. В ходе землетрясения было повреждено или уничтожено значительное число исторически важных зданий, в том числе средневековые и ренессансные церкви, дворцы и монументы.

Экстренные службы Италии отреагировали на происшествие достаточно оперативно. К 8 апреля в регионе работало в общей сложности 2250 пожарных, 500 военно­служащих, 2000 полицейских, а также более 1000 технических сотрудников региона Абруццо и 3000 добровольцев. К этому времени в 31 палаточный городок было переселено 17 772 человека, потерявших кров, а еще 10 тысяч было размещено в оте­лях на побережье Адриатического моря. Для оказания первой медицинской помощи были развернуты полевые госпитали. 14 апреля была открыта первая временная школа в палаточном городке в Поджио Пиченце. 20 апреля во временном корпусе приступил к работе Университет Л’Акуилы9.

italia_02
Последствия наводнения в Мессине

Распределение ущерба

Большую часть повреждений зданий Л’Акуилы составляет образование трещин в стенах ручной кладки, в особенности в углах и рядом с окнами и дверьми, падение облицовки и — в ряде случаев — обрушение карнизов и оконных перемычек. Полное разрушение зданий ручной кладки в историческом центре Л’Акуилы было достаточно редким, однако зачастую полученные трещины в стенах из бутового камня делали здания непригодными для жилья из-за высокой опасности разрушения. Пожарными и техническими специалистами также были зафиксированы частые случаи разрушения перекрытий, приводившие к полной негодности зданий.

Ряд зданий ручной кладки в историческом центре Л’Акуилы, принадлежавший в прошлом зажиточным семьям, продемонстрировал значительную устойчивость к землетрясению. Причиной устойчивости этой группы зданий послужила структура строительных материалов — камни большого размера кубической формы, — а также использование специальных поперечных перекрытий (catene), расположенных параллельно стенам. В зданиях такого типа в результате землетрясения образовались лишь небольшие трещины. Здания старой постройки, принадлежавшие бедным слоям населения, в своем большинстве оказались достаточно уязвимы к землетрясению10.

Строительство железобетонных зданий после Второй мировой войны осуществлялось с использованием ряда техник, направленных на увеличение сейсмоустойчивости. Однако в случае с относительно старыми зданиями из железобетона, построенными до введения строгих норм по сейсмоустойчивости в строительстве, пожарным и техническим специалистам пришлось столкнуться с использованием тонкой арматуры в железобетоне, некачественным соединением бетонных плита, и зачастую низкокачественными строительными материалами. В целом, железобетонные здания города и окрестностей оказались достаточно устойчивыми с точки зрения человеческих жертв — обрушения несущих конструкций были достаточно редки, — однако с экономической точки зрения ситуация была обратной — частое обрушение внешних кирпичных стен и внутренних перегородок привело здания почти в полную негодность.

Неожиданным для общественности стала высокая степень разрушений в блочных домах новой постройки. Несмотря на существование многочисленных норм по сейсмоустойчивости, блочные ново­стройки не были подготовлены к ударам стихии11.

italia_03
Последствия наводнения в Мессине

Последствия и выводы

Землетрясение в Л’Аквиле нанесло сильный удар местной экономике — общий ущерб составил 16 млрд евро. Несмотря на то что количество жертв было относительно низким для землетрясения такой силы, разразился колоссальный скандал. Особенное внимание общественности вызывал вопрос соблюдения норм по сейсмоустойчивости в новых зданиях, который, впрочем, остался без ответа. По заявлениям представителей Службы гражданской обороны Италии в Калифорнии такое землетрясение не привело бы к человеческим жертвам в принципе. Однако по результатам судебных разбирательств после землетрясения была признана в непреднамеренном убийстве и осуждена только небольшая группа сейсмологов и местных чиновников, выступивших незадолго до землетрясения с заявлениями о незначительности риска. Процесс над сейсмологами вызвал серьезное возмущение в научном сообществе, несколько тысяч итальянских ученых подписали открытое письмо к президенту страны с выражением протеста против «суда над наукой».

Наводнение в Мессине

Провинция Мессина расположена в крайне опасной с сейсмической точки зрения зоне. Наиболее серьезным ударом стихии, поражавшим регион, является землетрясение 1908 года, в котором погибло 150 тысяч человек. С тех пор, к счастью, в регионе не случалось столь крупных бедствий, однако меньшие по масштабу стихийные бедствия являются достаточно частым явлением. За последнее десятилетие Мессина попадала по удар стихии четыре раза: в октябре 2007-го, сентябре и октябре 2009-го, и марте 2011 года.

Наиболее крупным из них, и наиболее важным для итальянской практики работы с природными рисками, стало наводнение в октябре 2009 года, вызвавшее масштабные селевые потоки. Ночью с первого на второе октября мощный внезапный ливень привел к схождению масштабных селевых потоков в долине северо-восточного побережья Сицилии. По оценкам метеорологов всего за 3 часа выпало 25 сантиметров осадков.

Схождение селя было столь внезапным, что жители не успевали покидать здания и автотранспортные средства, селевые потоки заполнили улицы городков провинции, снося на своем пути дома, машины и захваченных врасплох людей. Дороги в регионе были серьезно повреждены, спасательным службам пришлось работать при помощи вертолетов. Множество людей было извлечено из транспортных средств, полностью покрытых селевыми массами.

В некоторых областях высота нанесенных селевых масс составила 20 метров. Небольшой городок Джампильери-Супериоре был практически полностью уничтожен. Всего из-за наводнения и селевых потоков погиб 31 человек, более четырехсот человек остались без жилья.

Столь масштабный ущерб был вызван комплексом причин. Склоны холмов в провинции Мессина в течение долгого времени претерпевали обезлесение из-за регулярных пожаров и незаконной вырубки. Значительная часть разрушений возникла из-за масштабного нелегального строительства — часть домов, уничтоженных селем, непосредственно примыкала или даже перегораживала известные селевые русла. Специальные средства противоселевой защиты до селей 2009 года практически не использовались — установка противоселевых сеток, равно как и средств дополнительного мониторинга началась лишь после наводнения.

Послесловие

Наблюдение за эволюцией итальянской культуры управления природными рисками и наиболее знаковыми стихийным бедствиями последнего времени в Италии наводит на несколько банальные выводы о том, что любая система стандартов нуждается в эффективном механизме контроля их соблюдения, а любой закон должен быть подкреплен эффективной правоприменительной практикой. И внедрение любых, даже самых лучших европейских стандартов не может решить проблему внедрения на местах.

История изменений в итальянской системе управления речным бассейнами также свидетельствуют об опасности переусложнения процесса принятия решений в столь важной сфере как обеспечение безопасности от природных бедствий. Это проблема встает особенно остро в условиях, когда бюрократический аппарат подвергается внешнему, зачастую криминогенному давлению на всех уровнях.

Отдельно стоит вопрос соблюдения строительных стандартов, для эффективного решения которого требуется либо деятельное участие государственных органов, либо адекватная система частного страхования от природных рисков. Трудности с осуществлением государственного контроля над стандартами строительства и отсутствие развитого частного страхования не являются специфическими проблемами Италии — аналогичная ситуация сложилась и в России.

italia_01
Последствия землетрясения в Л’Акуиле

Для нашей страны в принципе крайне ценен опыт внедрения всех «европейских новшеств» в Италии, т. к. он обычно проявляет все опасности внедрения новых стандартов в условиях страны с относительно невысокой эффективностью государственного аппарата и серьезными коррупционными проблемами. И оглядка на итальянский опыт в начавшемся процессе модернизации государственных строительных стандартов и постепенного насыщения страны средствами инженерной защиты может стать полезным средством определения потенциальных подводных камней.


Источники:

1. The cultures of landslide risk management in Europe and India. Safeland, 2011. P. 29.
2. P. Salvati, C. Bianchi, M. Rossi, F. Guzzetti. Societal landslide and flood risk in Italy. Natural Hazards and Earth Systems Science, № 10, 2010. P. 465.
3. Ibid., p. 473.
4. Описываемое разделение на этапы осуществлено на основе данных европейского проекта Safeland.
5. The cultures of landslide risk management in Europe and India. Safeland, 2011. P. 30.
6. Ibid., p. 32.
7. Ibid., p. 33.
8. Ibid., p. 34
9. 2009 M6.3 L’Aquila, Italy, Earthquake Field Investigation Report. Global Risk Miyamoto, 2009. P. 29.
10. Ibid., p. 5.
11. 2009 M6.3 L’Aquila, Italy, Earthquake Field Investigation Report. Global Risk Miyamoto, 2009. P. 29.

Станислав Низов

Автор журнала "Инженерная защита"