Автор:
Иннокентий Андреев
Климатические условия Норвегии – наиболее северной страны Европы – обуславливают значительные природные риски для экономики и общества. Методы работы с рисками стихийных бедствий складывались в Королевстве Норвегия на протяжении XX века, параллельно формированию модели современного Норвежского государства. В настоящее время система управления природными рисками претерпевает изменения в сторону более превентивного подхода к защите от стихийных бедствий.
Географические сведения
Королевство Норвегия является страной, исключительной со многих точек зрения. Самая северная часть региона, имеющая к тому же необычную геометрическую форму, – мыс Нордкин в фюлке Финнмарк – является также самой северной точкой Европы. Территория Норвегии представляет собой узкую полосу, протянувшуюся более чем на 2,5 тысячи километров с 57 до 72 градуса северной широты. При этом самая широкая часть Норвегии не превышает 420 км. Общая территория страны составляет 385 252 км2. Из других стран мира Норвегию по географическим особенностям можно сравнить лишь с Чили.
Население Норвегии составляет всего около 5 миллионов человек, что делает ее второй по малонаселенности страной в Европе. Большая часть населения проживает в юго-восточном регионе Эстланн.
Практически вся территория страны представляет собой нагорье, изрезанное в восточной части большими долинами, а в западном и северном регионах бесчисленными морскими фьордами. Западная Норвегия и большая часть Южной и Северной Норвегии характеризуются значительными высотами, превышающими 1000 метров. В восточной и центральной части страны находятся горы средней величины (около 100 метров). В целом, норвежский пейзаж имеет преимущественно вид большого волнообразного плато с незначительными трещинами от заливов и долин. Высокие горы Норвегии, препятствующие прохождению воздушных масс с Атлантики на восток, создают барьерный эффект, обусловливающий значительное число орографических осадков (до 4000 мм ежегодно) в западной и северной части как в летний, так и в зимний период.
Климат страны, несмотря на северное расположение, достаточно теплый благодаря теплым атлантическим течениям и западному переносу. Средняя температура января составляет +1,5 градуса на юге страны и -17 на севере. Средняя температура июля составляет +17 градусов на юге страны и около +7 градусов на севере.
Исключительные географические и климатические условия Норвегии определяют характер основных природных рисков на ее территории. Среди стихийных бедствий лидируют оползни и снежные лавины. За последние 150 лет от схождения оползней и камнепадов погибло более двух тысяч человек, что является достаточно высоким показателем для малонаселенной страны.
Согласно экспертным оценкам, в ближайшие 50–100 лет ожидается схождение около 10 крупных оползней. Для Восточной Норвегии типичными являются оползни, вызванные плывунной глиной.
Наводнения достаточно широко распространены в Норвегии и наносят значительный ущерб экономике страны. Средний годовой ущерб от наводнений в Норвегии составляет свыше 200 млн норвежских крон. При этом крупнейшее наводнение 1995 года обошлось бюджету страны в 1, 8 млрд норвежских крон. Сейсмичность территории страны достаточно низкая, и землетрясения достаточно редки и относительно слабы. В среднем на территории страны происходит одно 5-балльное землетрясение раз в 10 лет, и одно 7- балльное землетрясение раз в 1100 лет.
История работы с природными рисками в Норвегии
История изменений в методах работы с природными рисками в Норвегии связана с наиболее знаковыми стихийными бедствиями, происходившими с конца XIX века. Первые современные элементы в системе реагирования на чрезвычайные ситуации появились в Норвегии в конце XIX века.
Ранний этап
Оползень в Вердале, 1893 год
В 1893 году в коммуне Вердал в фюлке Нур-Трёнделаг произошел крупнейший оползень в современной истории Норвегии. Предшествующая катастрофе зима 1892/93 г. была крайне влажной, и река Вердал несколько раз выходила из берегов, что ослабило глинистые породы местности. Ранней ночью 19 мая со склонов сошло 55 млн м3 плывунной глины, затопив всю территорию коммуны. Схождение оползня длилось 30 минут, оползневые массы накрыли территорию в 9 км2. Погибло 116 человек, с лица земли было стерто более 100 ферм.
Катастрофа всколыхнула норвежское общество. Жертвам была предоставлена помощь, восстановление дорог было профинансировано правительством. По всей Норвегии были собраны значительные средства, за счет которых смогли восстановить поврежденные строения, а излишки стали основой для правительственного фонда помощи жертвам стихийных бедствий.
XX век
Камнепады 1905 и 1936 годов в Лоене
15 января 1905 года, с 1500-метровой горы Рамнефелл сорвалась огромная глыба, объемом 50 тыс. м3 и весом более 125 тыс. тонн. Высота глыбы составила 100 метров, а ширина – 50 метров. Схождение глыбы сопровождалось интенсивным камнепадом.
Общая масса горных пород, упавших в озеро Ловатнет, составила более 870 тысяч тонн. Вызванная камнепадом волна накрыла прибрежные деревни Итре Несдал и Бёдал. (Прогулочная лодка Лодален была заброшена волной на 350 метров на сушу.) Общее число погибших составило 62 человека.
13 сентября 1936 года стихийное бедствие повторилось почти в точности, как в 1905-м, – от горы Рамнефелл вновь откололся кусок породы весом более миллиона тонн и объемом более миллиона м3. Отколовшаяся глыба также упала в озеро Ловатнет, вызывав огромную волну высотой около 70 метров. Фермы, окружавшие озеро Лоенватнет, были сметены водным потоком, погибли 74 человека. Во время проведения спасательных работа погибли трое спасателей.
Камнепад в Тафьорде 1934 года
7 апреля 1934 года со склонов годы Лангхамарен с высоты 700 метров сошел камнепад общим объемом более 2 млн м3. Каменная масса, обрушившаяся в воды фьорда, вызвала цунами высотой более 60 метров. Под удар попали прибрежные строения, общее число погибших составило 40 человек.
Стихийные бедствия в Лоене и Тафьорде послужили важными стимулами для создания современной системы управления природными рисками и развития механизмов компенсации ущерба жертвам природных катастроф
Разработка Закона о строительстве и планировании и Закона о возмещении ущерба в Норвегии началась в 1920-х годах, однако на территории всей страны они вступили в силу лишь в 1966 году.
Законами определялись ограничения в отношении строительства жилых и производственных зданий для частных землевладельцев и муниципалитетов и вводились обязательства по защите от стихийных бедствий. Для реализации законов был создан Национальный фонд помощи в вопросах стихийных бедствий. Задачами фонда стали поддержка исследований зон риска, поддержка строительства защитных сооружений и выплата компенсаций жертвам стихийных бедствий.
Оползень в Риссе 1978 года
28 апреля 1978 года произошел оползень (плывунной глины) в муниципалитете Рисса. Было разрушено 20 строений, один человек погиб. Причиной оползня послужили относительно небольшие строительные работы на берегу озера Ботнен. Общий объем оползня — около 6 млн м3 глинистых пород. Площадь территории, сошедшей с оползнем, составила 33 гектара. Сход оползня вызвал волну высотой 3 метра, ударившую по поселению на противоположной стороне озера.
Оползень в Риссе был заснят на телекамеры, и кадры ферм, смываемых в воду, обошли весь мир. Общественный резонанс, вызванный оползнем в Риссе, послужил значительным стимулом к активному изучению географии распространения плывунной глины в Норвегии. После оползня в Риссе норвежским правительством было принято решение о начале национальной программы картирования рисков при землепользовании. Перед Геологическим комитетом Норвегии (NGU), Норвежским геотехническим институтом (NGI) и Норвежским комитетом по картированию была поставлена задача составить карты риска для оползней плывунных глин, камнепадов и снежных лавин. В 1985 году в Закон о планировании землепользования и строительстве было внесено требование учитывать карты риска при строительстве. Тем не менее, в силу того что картирование в масштабах страны продвигалось медленно, учет карт риска не стал юридически обязательным. Во многих коммунах проекты нового строительства продолжали реализовываться без серьезного изучения природных рисков.
Изменения произошли и в системе компенсационных механизмов. После 1980 года государственный фонд помощи при стихийных бедствиях стал функционировать параллельно со схемой, основанной на коммерческом страховании от стихийных бедствий (Норвежское объединение страховщиков против стихийных рисков, Norsk Naturskadepool), что позволило создать двуединую компенсационную схему. Выбор источника для возмещение ущерба производился исходя из того, мог ли поврежденный или разрушенный объект быть застрахован. Согласно принятой системе страхования от стихийных бедствий, все здания и имущество, застрахованные от пожара, автоматически страхуются от всех видов стихийных бедствий. Система страхования находится под управлением Норвежского объединения страховщиков, куда входят все страховые компании Норвегии.
В рамках принятой системы каждый житель Норвегии выплачивает одинаковую ставку страхового взноса для покрытия рисков граждан Норвегии, проживающих в уязвимых зонах
Ущерб, причиненный стихийными бедствиями, компенсируется пострадавшим полностью, за исключением случаев проявления крайней небрежности.
Ущерб, причиненный имуществу, которое не может быть застраховано от пожара, возмещается из средств Национального фонда помощи в вопросах стихийных бедствий.
Крупное наводнение 1995 года
Летом 1995 года в восточных регионах Норвегии произошло большое наводнение в бассейне Гломмы, крупнейшей реки страны. В результате наводнения погиб один человек, 7 тысяч были эвакуированы. Общий ущерб составил более 1,8 млрд крон.
По результатам наводнения был выпущен официальный исследовательский отчет, за которым последовала «Белая книга № 42», ставшая основой для национального плана по работе с риском наводнений. В качестве главного инструмента работы с рисками наводнений «Белая книга № 42» рассматривала планирование землепользования. Согласно указаниям этой книги Комитет по водным ресурсам и энергии (NVE) выпустил методические рекомендации по планированию в зонах, подверженных риску наводнений.
Для различных видов планирования были выпущены следующие рекомендации:
• при создании муниципальных планов должны выделяться потенциальные зоны риска;
• при зонировании территорий должна указываться угроза с количественной оценкой степени риска;
• при проектировании новых зданий должен быть обеспечен и задокументирован соответствующий уровень безопасности.
Для поддержки муниципалитетов при выполнении этих рекомендаций Комитетом по водным ресурсам и энергии было выпущено более 150 карт территорий, находящихся в зоне наибольшего риска наводнений. Карты составлялись на основе оценок муниципалитетов, экспертных суждений и исторических данных по наводнениям и ущербу от них. На детализированных картах указывались подтапливаемые территории с различным периодом возврата.
Современное состояние и распространение превентивного подхода
В начале XXI века несколько крупных оползней продемонстрировали недостатки существующего законодательства и принятой правоприменительной практики.
В 2008 году сошедший с горы крупный валун ударил в жилой дом в Олесунне. В результате погибло 5 человек, всем жильцам был нанесен серьезный имущественный ущерб. Комиссия, расследовавшая инцидент, пришла к выводу, что причиной несчастья было несоблюдение норм землепользования и строительства. Инцидент в Олесунне стал стимулом для пересмотра существующего законодательства. С 2008 года анализ природных рисков при планировании и строительстве становится юридически обязательным. Перед началом строительства строительный совет при муниципалитете должен провести соответствующие геотехнические изыскания. В том случае, если разрешение на строительство будет выдано, несмотря на известные риски, финансовая ответственность за компенсацию ущерба ляжет на муниципалитет.
Значительные изменения в норвежской политике управления рисками произошли после реализации проекта раннего оповещения в Аакнесе, западная Норвегия.
В 2000 году губернатору фюлке Мёре-у-Румсдал поступила информация о нестабильности горного склона в местности Аакнес. Представители местного сообщества стали опасаться возможности крупного камнепада с последующим цунами. Согласно исследованиям, проведенным в 1990-е годы, риск был незначителен, однако эти результаты были поставлены под сомнение жителями региона. Под общественным давлением был инициирован новый цикл исследований. В 2003 году был выпущен новый отчет, в котором подтверждался серьезный риск камнепадов в районе Аакнеса, способных привести к цунами. Согласно отчету, в зоне риска находилось 20 тысяч человек. Результаты исследования стали стимулом для внедрения системы раннего оповещения. После получения в 2007 году финансовой поддержки правительства, представителями местных сообществ был организован Центр раннего оповещения в Аакнесе.
Опыт Аакнеса стал отправным пунктом для начала изменений в системе управления природными рисками на территории всей страны. Местные сообщества из регионов, подверженных аналогичным рискам, крайне заинтересовал опыт организации Центра раннего оповещения в Аакнесе. Этот интерес в сочетании с кампанией в прессе, активно описывающей чудовищное цунами в Индийском океане в 2004 году, привел к возникновению масштабной полемики по вопросу организации эффективного мониторинга и оповещения о стихийных бедствиях.
Процесс создания Центра раннего оповещения в Аакнесе помог выявить многочисленные бюрократические проблемы в системе управления природными рисками. На основании полученного опыта в 2009 году общее руководство защитой от оползневых и лавинных рисков было передано Комитету по водным ресурсам и энергии, что стало шагом к более интегрированной системе управления всеми природными рисками.
Реализация проекта в Аакнесе привела к активизации диалога между органами власти различного уровня, а также усилила вовлечение в управление рисками представителей общественных объединений.
Значительную роль в реализации проекта Аакнес сыграло выстраивание доверительных отношений между гражданами, органами власти и учеными
Во время подготовки проекта была организована серия встреч между местным населением и специалистами по природным рискам, на которых обсуждались разные методы защиты и мониторинга стихийных бедствий. Вовлечение граждан в процесс принятия решений укрепило их доверие как к органам власти, так и к технологическим решениям инженерной защиты. После 2009 года вовлечение представителей общественности в обсуждение защитных мер стало достаточно распространенной практикой в Норвегии.
Заключительные замечания
Эволюция управления природными рисками в Норвегии имеет схожие черты с подобным процессом в других странах – ее ключевыми моментами изменений являются крупные стихийные бедствия, оказывающие влияние на общественное мнение. Однако опыт последнего десятилетия, в частности проект Аакнес и его последствия, демонстрируют постепенное распространение превентивного и интегрированного подхода к защите от наводнений и оползней.
Основным препятствием, стоящим на пути распространения превентивного подхода к защите от природных рисков, является дефицит геотехнических компетенций и осведомленности об особенностях рисков наводнений и оползней у представителей местных органов власти. В ряде случае на местах наблюдается как дефицит информации о возможных угрозах, так и нехватка средств для проведения защитных мероприятий. Многочисленные проблемы связаны с разнобоем в методологии составления карт риска. Зачастую при составлении карт риска возникают разногласия между представителями органов власти и местными жителями, когда научные представления о зонах риска не совпадают с местными представлениями о зонах опасности.
Изучение эволюции норвежской системы управления рисками крайне полезно для российских специалистов в сфере инженерной защиты, страхования и управления чрезвычайными ситуациями, так как позволяет проанализировать развитие системы, работающей в схожих климатических условиях, но в рамках иного социума. Гибкость и открытость норвежской системы управления природными рисками во многом связаны с общей высокой эффективностью государственного аппарата Норвегии, а также с эгалитарностью норвежского общества и высоким уровнем взаимного доверия. В России же развитие системы управления рисками еще достаточно долго будет проходить в условиях сочетания патернализма и постсоветской атомизации общества. Однако необходимость модернизации управления рисками и распространения превентивных методов защиты от стихийных бедствий может стать хорошим полигоном для развития доверительных отношений между гражданами, органами государственной власти, учеными и поставщиками решений инженерной защиты.
Иннокентий Андреев
Связаться Иннокентий Андреевinnokenty.andreev@gmail.com
_____
Аналитик группы "Конструирование будущего" Ведущий редактор журнала "Инженерная защита"
