Аннотация
В статье представлено современное состояние системы реагирования на разливы нефти, которая является составной частью Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Рассмотрена специфика работы аварийно-спасательных формирований в условиях Арктики. Приведены оптимальные модели реагирования на ЧС для различных условий и территорий с учетом мировой практики и отечественной специфики.
Арктическая зона Российской Федерации является регионом перспективного развития нефтегазового комплекса страны. Территории Мурманской области, ЯНАО, а в перспективе — и дальше на восток имеют значение в том числе и как плацдарм освоения шельфа арктических морей, и как место создания транспортных узлов, способных осуществлять перевалку углеводородного сырья и продуктов переработки нефти. При этом с увеличением грузооборота неизбежно следует ожидать увеличения рисков и опасностей, связанных с возможными разливами нефти и нефтепродуктов и загрязнением среды обитания населения.
Потенциальными источниками аварийных ситуаций, в том числе разливов нефти и нефтепродуктов, являются все объекты, производственная деятельность которых объективно связана с промышленным обращением нефти и ее производных. Чем больше объектов, тем выше риски.
Укажем несколько объективных факторов, по которым можно определить, что рассматриваемые риски возрастают:
- Очевиден рост объема перевалки нефтепродуктов танкерным флотом и соответственно увеличение количества заходов таких судов в морские и речные порты Западной Арктики;
- Появление в акваториях портов рейдовых перевалочных комплексов, модернизация и переориентация ранее действовавших прибрежных нефтебаз и иных портовых мощностей на увеличение объема грузовых перевозок нефти и продуктов ее переработки;
- Тенденция к созданию новых портов и появление новых судоходных путей для перевозки всех типов грузов;
- Участие в процессе доставки нефтепродуктов к нефтяным терминалам железнодорожного транспорта, использующего прибрежные подъездные пути;
- Отсутствие надлежащего контроля за сбросами в морскую среду льяльных вод со всех видов судов, в том числе военных кораблей;
- Наличие значительного количества объектов прибрежной инфраструктуры, использующих нефтепродукты для собственных нужд и располагающих изношенным резервуарным парком их хранения;
- Повышение морской и прибрежной активности, связанное с созданием инфраструктуры добычи углеводородов на арктическом шельфе.
Проблема разливов нефти не нова, она имеет свою историю и попытки решения. Системы реагирования на такие аварии созданы и действуют во всех странах, где происходит серьезный оборот нефти. Эти системы традиционно сложились как системы морские — для моря — и учитывающие угрозы, идущие с моря. Во многом это оправдано, поскольку наиболее крупные из подобных аварий случаются именно в море, и сегодня широко известно, что такие происшествия приводят к серьезным экологическим последствиям.
Степень опасности этих последствий в перспективе для среды обитания человека еще недостаточно изучена, но совершенно точно известно: если гибнет животный мир, то и человеку лучше не будет. В настоящее время как в России, так и во всем мире сложилась своего рода практика планирования мероприятий по предупреждению и ликвидации таких аварий и в море, и на суше. При этом величину рисков принято связывать с количеством судов, участвующих в транспортном обороте, и их дедвейтом (в частности, танкеров — как наиболее опасных с точки зрения последствий разливов нефти объектов). В основу этих методик заложена вероятность морских происшествий (кораблекрушение, столкновение судов, посадка на мель и другие аварийные ситуации).
Исходя из этих методик, в существующих документах по планированию ликвидации аварийных разливов нефти в северо-западном секторе Арктики предполагается, что крупная авария танкера вместимостью до 100 тыс. регистровых тонн возможна один раз в 10 лет, а танкера свыше 100 тыс. регистровых тонн — один раз в 100 лет. Вероятность инцидентов с танкерами, при которых возможны разливы нефти и нефтепродуктов регионального (до 5 тыс. т) и феде рального (свыше 5 тыс. т) значения, составляет при этом 10–5–10–7, что по классификации Госгортехнадзора (РД 03–418–01) является либо редкими случаями, либо практически невозможным.
Тем не менее аварии в России, в том числе в прибрежной арктической зоне, все же случаются. Из моей собственной практики и практики моих коллег известны разливы самое большее в 1–2 тыс. т, но это абсолютно не значит, что мы застрахованы от более крупных инцидентов. Рано или поздно количество может перейти в качество.
Насколько мы к этому готовы?
Следует сказать, что современная система реагирования на подобные аварии начала выстраиваться в нашей стране с конца 90-х до середины 2000-х гг. В этот период был принят ряд документов, определивших правила подхода к проблеме разливов нефти.
Эти правила более жестко трактовали подходы к таким авариям, нежели математические расчеты рисков. Постановлениями правительства № 613, 240, приказом МЧС № 621, приказом Минприроды № 156 и иными документами были предусмотрены более широкие рамки оценки опасности объектов. Были введены конкретные критерии: разрыв грузового шланга, разрушение резервуара хранения, разрушение переборки между двумя смежными танками судна и т. п. Введено категорирование разлива по уровням реагирования и участникам реагирования в зависимости от величины разлива. Органы надзора стали требовать исполнения этих правил от участников всей системы. Эти действия дали положительный результат. Планирование операций по ликвидации возможных разливов нефти стало нормой для всех, кто работает с нефтью. Отсутствие такого плана, по сути, запрещает эту хозяйственную деятельность. Сложился рынок услуг профессиональных ликвидаторов таких аварий. Появилась статистика таких аварий (они случались и раньше, однако не находили отражения в статистике), а также опыт ликвидации самих разливов и их последствий.
Но по прошествии времени становится ясно, что во многом эти правила устарели. Разумеется, можно и дóлжно относиться к ним критически, но следует помнить, что именно эти документы и правила заложили основу сегодняшней системы ликвидации разливов нефтепродуктов.
Какова эта система?
Система реагирования на разливы нефти является составной частью Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (принятое название — РСЧС). В соответствии со своим предназначением система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти всех уровней, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. При этом РСЧС имеет следующие составляющие (подсистемы), которые в аварийной ситуации действуют каждая в своей сфере:
- территориальные — создаются в субъектах РФ в пределах их территорий и состоят из звеньев административно-территориального деления этих территорий;
- функциональные — создаются федеральными органами исполнительной власти для организации работы по защите населения и территорий от ЧС в сфере деятельности этих органов.
В водной акватории Российской Федерации действует функциональная подсистема РСЧС Агентства морского и речного флота Министерства транспорта Российской Федерации. Задачей функциональной подсистемы является организация работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море с судов и объектов независимо от их ведомственной и национальной принадлежности. На федеральном уровне она управляется ФБУ «Морспасслужба Росморречфлота».
В арктической зоне система представлена ФГБУ «Администрация морских портов Западной Арктики», администрациями самих портов, Морским спасательно-координационным центром (МСКЦ), Северным и Архангельским филиалами Росморспасслужбы, а также силами и средствами объектов и иных компаний, имеющих статус аварийно-спасательных формирований.
Фактически эта подсистема включает в себя государственные органы управления и технические средства — государственные и частные, — позволяющие ликвидировать морские разливы. В последние 2–3 года происходит серьезная модернизация государственной части данной функциональной подсистемы. Проведены реорганизация и централизация системы управления. Строятся новые суда-спасатели, приобретается современное оборудование. Однако следует отметить, что повседневная деятельность государственных органов подсистемы финансируется государством не в полной мере. Органы подсистемы свою ведут хозяйственную деятельность на основе рыночных отношений.
Граница деятельности функциональной подсистемы, или зона ответственности, описана соответствующими постановлениями правительства, приказами Министерства транспорта РФ и иными документами и в конечном итоге определена, как морская среда — то, за что отвечает Росморфлот. Водный кодекс Российской Федерации разграничивает территорию и акваторию по береговой линии (граница водного объекта), которая определяется для моря по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения последнего — по линии максимального отлива. Из этого следует, что вся территория выше линии максимального отлива относится к зоне ответственности территориальной подсистемы РСЧС.
В отличие от функциональной, территориальная подсистема создается не ведомством, а субъектом Российской Федерации, включает в себя звенья административно-территориального деления и выполняет основную задачу — защиту населения и территорий от разного вида опасностей, к которым применим термин «чрезвычайная ситуация». К разливам нефти это относится в полной мере. У территориальных комиссий имеется своя структура управления — Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению противопожарной безопасности муниципальных образований. Высшим органом для этих комиссий являются Комиссии по чрезвычайным ситуациям и противопожарной безопасности субъектов Российской Федерации, то есть приполярных областей и округов.
В территориальную подсистему РСЧС входят собственные силы и средства субъекта РФ, силы и средства муниципалитетов, а также предприятий, расположенных на данной территории, в том числе в прибрежной зоне. Деятельность всех звеньев территориальной подсистемы определяется собственными планами ликвидации аварийных разливов нефтепродуктов (ЛАРН). В соответствии с приказом № 621 МЧС РФ объединяющим и координирующим документом для этих планов является областной План ЛАРН. Таковые документы имеются в областях и округах и контролируются соответствующими Главными управлениями МЧС РФ.
Чем располагает территориальная подсистема?
В рассматриваемом арктическом регионе в субъектах и ряде муниципалитетов созданы аварийно-спасательные подразделения, которые нацелены прежде всего на спасение людей. Специальных задач по ликвидации разливов нефти областные, окружные и муниципальные формирования не имеют, как и сколько-нибудь значимых специальных технических ресурсов.
Эти задачи решают негосударственные подразделения, создаваемые на предприятиях, где риски разливов велики либо данный вид аварийно-спасательных работ близок по роду деятельности — государственные и негосударственные противофонтанные службы в нефтяных регионах или частные компании в порядке предпринимательской инициативы.
Таких подразделений — аварийно-спасательных формирований (АСФ) — в нашем регионе насчитывается до десяти. Они различаются по возможностям, технической оснащенности и опыту работы. Наиболее боеспособные входят в состав сил и средств постоянной готовности территориальных подсистем. Есть примеры весьма эффективной работы такого рода подразделений.
В том, что в этой системе, очевидно, просматривается определенная бессистемность, нет ничего удивительного. Особенностью нашей национальной системы реагирования на подобные аварии является то обстоятельство, что ее финансово-хозяйственная деятельность носит рыночный характер. Государственное предприятие «Росморспасслужба» государством насыщается технически, но повседневную деятельность обеспечивает на договорной основе с потребителями своих услуг. 116-й Федеральный закон «О промышленной безопасности…» и последующие, уже применительно к ЛРН, нормативные акты обязывают предприятия зоны риска либо создавать свои АСФ, либо вступать в договорные отношения с профессиональными АСФ. 151-й Федеральный закон «О статусе спасателей и аварийно-спасательной деятельности» и сопровождающие его подзаконные акты, хоть и устарели, и не в полной мере, но всё же дают место частной инициативе в организации такого рода промышленных услуг и создании профессиональных аварийно-спасательных формирований.
Возможность договорных отношений и наличие частной инициативы и создают рынок, в который включены аварийно-спасательные формирования организаций всех форм собственности — и государственной, и частной. Где рынок, там и конкуренция, со всеми особенностями, свойственными сегодняшней стадии развития российского бизнеса.
Государство регулирует этот процесс посредством аттестационных комиссий разного уровня, которые дают либо не дают разрешение аварийно-спасательным формированиям на определенный вид деятельности — по сути, лицензию на работу. Раз в три года (иногда чаще), при возникновении обоснованной необходимости, комиссии проверяют дееспособность аварийно-спасательного формирования с подтверждением разрешения либо отказом в таком разрешении. К сожалению, регуляторы сами подчас втягиваются в процесс конкурентной борьбы между участниками рынка услуг, тем более когда пересекаются интересы частных и государственных аварийно-спасательных формирований.
Каким же образом все вышеперечисленные обстоятельства могут сказаться на способности обеих подсистем отреагировать на серьезную аварию в арктической зоне? Прежде всего нужно понимать, что любая крупная авария в море неизбежно поразит береговую черту, а авария на прибрежном объекте затронет прилегающую акваторию. Примеров предостаточно, и они известны.
Эффективность морской составляющей системы реагирования — а это специализированные суда, использующие механический способ сбора разлившейся нефти, боновые заграждения для локализации нефтяного пятна, различные виды скимеров для сбора нефти с поверхности воды — оценивается экспертным сообществом в 15–20%. Это довольно хорошие показатели. Фонд дикой природы оценил такую эффективность при ликвидации аварии в Мексиканском заливе в 5–7%. Остальная часть либо затонула, либо была диспергирована, либо сожжена.
Что это значит применительно к нашим арктическим условиям?
Вопросы возможности диспергирования нефти в наших северных водах мало изучены; отсутствуют соответствующие технологии; одобренных к применению диспергентов тоже нет; силы и средства доставки не отмобилизованы, хотя хоть и имеются в наличии. В критической ситуации никто не сможет ответить на вопрос, можно ли применить диспергент или нет, поскольку нет объективных критериев оценки, что для окружающей среды хуже: просто нефть, либо диспергированная, либо или же в сочетании. Технологии сжигания, на которых подчас настаивают наши западные партнёрыпартнеры, категорически неприемлемы, поскольку в этом случае один вид загрязнения просто превращают в другой — в сажу, которая рассеется по всей Арктике и осядет на льду. Последствия понятны.известны всем.
Что же остается? Только механический сбор. При этом понятно, что через какое-то время часть нефти в той или иной степени эмульгированности окажется на берегу, где борьба с ней продолжится.
Но так ли всё безысходно? Отнюдь нет. Если мы понимаем, что возможности механического сбора с поверхности воды ограничены, то следует привлечь к этой операции как можно больше технических средств. С учетом возможных границ разливов места для работы хватит всем. Где взять технические средства? Можно, конечно, пойти по пути государственных вложений в создание специализированного флота, но их всё равно не хватит. Мировой опыт состоит в том, чтобы привлекать к очистке суда, которые способны ставить боны, использовать скимеры и собирать нефть в свои танки. Есть ли у нас кого привлекать? Есть.
В Арктическом бассейне у «Газпромнефти» имеются два современных судна с приличным набором современного нефтесборного оборудования, которые обслуживают нефтедобывающую платформу «Приразломная». Такая же ситуация у структур «Лукойла», обеспечивающих нефтедобычу на о. Варандей в Печорском море. Есть Северный экспедиционный отряд аварийно-спасательных работ — 6 судов-спасателей, пусть не новых, но вполне работоспособных; есть возможности береговой охраны. Имеется достаточное количество рыболовных судов, способных работать в прибрежной зоне. Дело за малым — дооснаститься необходимым оборудованием (это посильная задача), а Минтрансу инициировать исполнение собственного Приказа № 53 о создании функциональной подсистемы в части реального включения в ее состав дополнительных сил.
Теперь — что касается береговой части прибрежной арктической зоны. Пожалуй, это самая уязвимая часть окружающей среды при таких авариях. Именно в прибрежной части находятся места нерестилищ рыб ценных пород, птичьи базары, особо охраняемые природные территории. Кроме того, здесь проживает значительная часть коренного населения Арктики.
Продолжительное время в экспертном сообществе ведется дискуссия о необходимости придавать таким зонам особый статус — «зон особой чувствительности», — составлять карты таких зон и учитывать их при планировании ликвидационных работ. Безусловно, это следует делать, но при этом нужно понимать, что не все планы могут содержать такую информацию, а лишь те, в чью зону поражения попадают такие места. Это уровень планирования субъектов Российской Федерации, это бассейновые планы, разрабатываемые Росморречфлотом, планы крупных инфраструктурных объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе.
Достаточно ли тех сил, которые имеются в субъектах приарктической зоны Российской Федерации и входят в их территориальные подсистемы, чтобы «прикрыть» территорию и прибрежную часть хотя бы в зонах особой чувствительности? Очевидно, нет. Территориальные подсистемы субъектов, как и функциональные, нуждаются в существенной модернизации.
Дело в том, что специфика ликвидации разлива нефти в прибрежной зоне требует не только современной компактной и легкопереносимой специальной техники, но и значительного количества техники общего назначения — автоцистерн, самосвалов, погрузчиков, которыми ни одно аварийно-спасательное формирование располагать не может. Кроме того, не в каждое место эта техника пройдет. Поэтому самое главное — это возможность привлечения большого количества людей, поскольку зачистка территории либо береговой черты производится вручную, шанцевым инструментом.
Итак, оптимальная модель реагирования может выглядеть следующим образом: первый эшелон реагирования — профессиональные АСФ(Н), оснащенные специальным оборудованием и имеющие опыт. Во втором эшелоне — неспециализированные АСФ. Они могут дополнять специализированные АСФ(Н) под руководством последних. Такие формирования есть в каждом субъекте и ряде муниципалитетов. В третьем эшелоне — все, кого комиссия по чрезвычайным ситуациям (КЧС) соответствующего уровня может привлечь к такого рода работе: служащие системы ЖКХ, муниципальные служащие, военные, добровольцы. При этом КЧС обеспечивает работы техникой для сбора загрязненного грунта и вывоза к месту размещения и утилизации.
Правда, в каждом регионе возможно организовать такое эшелонирование. Есть места малозаселенные и незаселенные, есть труднодоступные. К таким местам больше подходят превентивные мероприятия, снижающие риски разливов и ограничивающие хозяйственную деятельность.
Описанные пути развития системы реагирования взяты «с потолка» — это и мировая практика, и наша практика тоже. Все элементы для развития у нас есть, нужны только воля и координация всех элементов системы для достижения заданной цели — выстраивания системы реагирования на разливы нефти, адекватной рискам и вызовам при освоении Арктики.
Александр Глазов
Связаться Александр ГлазовДиректор ООО «ЭкоСервис» Руководитель рабочей группы по вопросам обеспечения экологической безопасности и международного сотрудничества в области защиты окружающей среды при освоении арктического шельфа ассоциации «Мурманшельф» Председатель Мурманского регионального отделения Российского союза спасателей
